Powstają pytania, kiedy można odmówić podania informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy (art. 35 ustawy o finansach publicznych)? W jaki sposób można wykazać, że jakaś informacja nie była zamieszczona w rejestrze, gdyż stanowi tajemnicę przedsiębiorcy? Innymi słowy gdzie jest granica tajemnicy?
Zasada jawności
Jedną z zasad finansów publicznych na gruncie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych jest zasada jawności, która zakłada, że gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Zasada ta była dotychczas realizowana poprzez szereg środków, m.in. przez jawność debat budżetowych czy podawanie do publicznej wiadomości kwot dotacji czy zbiorczych danych dotyczących finansów publicznych. Zupełnie nowym środkiem realizacji zasady jawności, który wejdzie w życie dnia 1 lipca 2022 r., wprowadzony ustawą z dnia 14 października 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustawy, jest udostępnianie określonych umów w rejestrze umów.
Wprowadzony nowelizacją art. 34a ustawy o finansach publicznych przewiduje funkcjonowanie rejestru umów zawartych przez jednostki sektora finansów publicznych, który prowadzony będzie przez Ministra Finansów w systemie teleinformatycznym. W rejestrze umów zamieszczane będą informacje o umowach zawartych w formie pisemnej, dokumentowej, elektronicznej albo innej formie szczególnej, których wartość przedmiotu przekracza 500 zł. Informacje zamieszczone w rejestrze umów dotyczyć będą umów, które mogą podlegać udostępnieniu na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W rejestrze umów nie będą jednak zamieszczane informacje o wszystkich umowach, w szczególności o umowach zawartych w wyniku rozstrzygnięcia zamówień oraz konkursów, którym nadano klauzulę zgodnie z przepisami o ochronie informacji niejawnych lub jeżeli wymaga tego istotny interes bezpieczeństwa państwa.
Mając na uwadze niską (500 zł) wartość przedmiotu umowy, która determinuje obowiązek wpisania umowy do rejestru umów, a także wąski katalog umów, które obowiązkowi takiego wpisu nie podlegają, w praktyce z pewnością do rejestru wpisywana będzie znaczna liczba umów zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych. Z perspektywy przedsiębiorców zawierających umowy z takimi jednostkami pewne obawy budzić może potencjalne ryzyko ujawnienia informacji stanowiących tajemnicę ich przedsiębiorstwa. Nowelizacja ustawy przewiduje jednak w tym zakresie odpowiednie regulacje. Mianowicie, do rejestru umów odpowiednie zastosowanie znajdą przepisy art. 5 ust. 1, 2 i 2a ustawy o dostępie do informacji publicznej, które dotyczą możliwości ograniczenia prawa do informacji publicznej. Poza innymi możliwymi przypadkami takiego ograniczenia, w kontekście wspomnianych obaw przedsiębiorców, prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, przy czym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy przedsiębiorca rezygnuje z przysługującego mu prawa. Powyższe ograniczenie jest zbieżne z normą wyrażoną w art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którą ograniczenie prawa do informacji może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. O ile zatem informacje dotyczące umowy zawartej przez przedsiębiorcę z jednostką samorządu terytorialnego co do zasady podlegają wpisowi do rejestru umów, o tyle obowiązek ten podlegać jednak będzie ograniczeniu w stosunku informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa. W przypadku, gdy w stosunku do danej umowy rzeczywiście dojdzie do ograniczenia prawa do informacji z tej przyczyny, w rejestrze umów zamieszczone powinny zostać wówczas informacje co do zakresu wyłączenia i podstawy prawnej wyłączenia jawności oraz powinien zostać wskazany organ lub osoba, które dokonały wyłączenia, a także podmiot, w interesie którego dokonano wyłączenia jawności. W teorii zatem mogłoby się zdawać, że obawy przedsiębiorców o ujawnienie tajemnicy ich przedsiębiorstwa nie powinny mieć podstaw.
Definicja tajemnicy przedsiębiorstwa uprawniającej do ograniczenia prawa do informacji
Nieco inaczej prezentują się jednak takie obawy z praktycznego punktu widzenia. Zarówno ustawa o finansach publicznych, jak i ustawa o dostępie do informacji publicznej, nie zawierają definicji tajemnicy przedsiębiorstwa uprawniającej do ograniczenia prawa do informacji. Definicji takiej należy zatem poszukiwać w ustawie z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurenci. Zgodnie z art. 11 ust. 2 tej ustawy, przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.
Obowiązujące przepisy, w tym przepisy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, nie wskazują zatem enumeratywnie, jakie informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Są to, ogólnie ujmując, określone informacje posiadające wartość gospodarczą, które nie są powszechnie znane, a przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania ich poufności. Kwestia, czy dana informacja w istocie stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa, powinna być zatem rozstrzygana każdorazowo indywidualnie, pod kątem konkretnego przypadku. Pomocne przy ocenie może okazać się jednak orzecznictwo. Tytułem przykładu, za informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa uznać można informacje dotyczące imion i nazwisk w wykazach osób, w szczególności w zestawieniu z opisem specjalistycznego doświadczenia tych osób (por. wyrok Krajowej Izby Odwoławczej z dnia 5 maja 2021 r., KIO 696/21), informacje o kontrahentach, dostawcach, stosowanych rabatach, wzory i metody działania, całokształt doświadczeń i wiadomości przydatnych do prowadzenia przedsiębiorstwa (por. wyrok Krajowej Izby Odwoławczej z dnia 19 kwietnia 2021 r., KIO 576/21), szczegółowa kalkulacja kosztów i przyjęta metodologia wyliczenia ceny stanowiąca w praktyce o konkurencyjności firmy na danym rynku (por. wyrok Krajowej Izby Odwoławczej z dnia 22 kwietnia 2021 r., KIO 715/21), opis projektu zawierający pełny opis technologii, obiektów i urządzeń oraz porównanie rozważanych opcji technologicznych pod kątem nakładów inwestycyjnych i ich przyszłych kosztów eksploatacyjnych, szczegółowe informacje dotyczące planów inwestycyjnych, informacje know-how (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2018 r., I OSK 931/16). Z kolei za informacje niestanowiące tajemnicy przedsiębiorstwa uznawano m.in. przygotowanie cen jednostkowych dla warunków danego postępowania (por wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedziba we Wrocławiu z dnia 5 grudnia 2019 r., IV SA/Wr 389/19), cenę, termin wykonania, okres gwarancji, warunki płatności (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedziba w Olsztynie z dnia 24 października 2019 r., II SA/Ol 697/19).
Klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa
W kontekście ograniczenia zasady jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa warto przypomnieć, co funkcjonuje w ustawie o finansach publicznych także obecnie, że klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za niezastrzeżone, z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy lub w przypadku gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes państwa. Warto podkreślić zbieżność tej regulacji z definicją legalną tajemnicy przedsiębiorstwa, o której mowa w ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, przy czym jest ona rozszerzona o możliwość powołania się przez jednostkę samorządu terytorialnego na kryterium interesu publicznego lub interesu państwa. Omawiana regulacja traktuje wprost o nieskuteczności – w pewnym zakresie – umownego wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa, niemniej jednak wskazuje również przy tym, kiedy takie zastrzeżenie będzie jednak skuteczne, a skuteczne będzie wówczas, gdy wyłączeniu jawności będą podlegać informacje wypełniające de facto definicję tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji rozszerzonej o kryterium interesu publicznego lub interesu państwa. Wydawać się może, że w kontekście wprowadzenia obowiązku rejestrowania umów, możliwość umownego wyłączenia jawności może nabrać nowego, praktycznego znaczenia. Zastrzeżenie bowiem w umowie informacji, wobec których strony (a szczególnie przedsiębiorca) chcą wyłączyć jawność, a które rzeczywiście stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, może być dla kierownika jednostki samorządu terytorialnego, który wprowadza dane do rejestru, klarowną przesłanką do zamieszczenia w rejestrze umów – zamiast informacji stanowiącej tajemnicę przedsiębiorstwa – informacji co do zakresu wyłączenia i podstawy prawnej wyłączenia jawności.
Nie powinno przy tym umknąć uwadze, że wraz z wprowadzeniem rejestru umów uregulowano również sankcje za nieprzestrzeganie związanych z nim obowiązków. Mianowicie, kto nie wykonuje lub nie dopuszcza do wykonania obowiązku prowadzenia, aktualizacji, udostępnienia lub wprowadzenia danych do rejestru umów albo podaje w nim nieprawdziwe dane, podlegać będzie grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2.
Oliwia Wójcik, radca prawny. Russell Bedford Dmowski i Wspólnicy Kancelaria Adwokacka S.K.A.
