Wprowadzenie
Tematyka interpelacji posła Stanisława Tyszki2 dotyczyła interpretacji podatkowych. Wicemarszałek Sejmu poinformował, że stale zmniejsza się liczba interpretacji podatkowych wydawanych przez organy podatkowe. W 2015 r. było ich 37,7 tys., w 2016 r. – 33,6 tys., w 2017 r. ta liczba drastycznie spadła do 25,7 tys., zaś w 2018 r., w okresie od stycznia do końca października wyniosła tylko 19,5 tys. Poseł zwrócił uwagę na istotną funkcję interpretacji, powołując się na jeden z przepisów ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (dalej o.p.), a mianowicie zapewnienie jednolitego stosowania przepisów prawa podatkowego przez organy podatkowe3 .
Jednakże, jak zauważa poseł „Zdaniem ekspertów organy podatkowe nadużywają prawa do odmowy wydania interpretacji, a wielu przedsiębiorców rezygnuje z pytania o skutki podatkowe planowanych działań, ponieważ obawiają się negatywnych konsekwencji. Efektem takich działań jest przerzucanie odpowiedzialności na podatnika. Ma to negatywny skutek na działanie przedsiębiorców ze względu na niepewność prawa oraz niepewność jego interpretacji”4 .
Poseł zadał w swojej interpelacji cztery pytania adresowane do minister finansów Teresy Czerwińskiej:
1. Jakie są przyczyny odmawiania przez organy podatkowe wydania interpretacji podatkowych?
2. Jaka była liczba odmów wydania interpretacji podatkowych? Chodzi o dane za lata 2015-2018.
3. Jaki jest czas oczekiwania na wydanie interpretacji podatkowej? Chodzi o informację za lata 2015-2018.
4. Jakie działania planuje podjąć minister finansów, aby organy podatkowe częściej wydawały interpretacje podatkowe, co zwiększyłoby poczucie pewności prawa?
Przyczyny odmowy wydania interpretacji podatkowych
Odpowiedzi na interpelację udzielił Paweł Cybulski – podsekretarz stanu w resorcie finansów, który przypomniał, że Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, na wniosek zainteresowanego, wydaje, w jego indywidualnej sprawie, interpretację przepisów prawa podatkowego5 .
Warto tu dodać, że w myśl o.p. wniosek o interpretację indywidualną może dotyczyć zaistniałego stanu faktycznego lub przyszłych zdarzeń; przedmiotem tego wniosku nie mogą być przepisy prawa podatkowego regulujące właściwość oraz uprawnienia i obowiązki organów podatkowych; składający wniosek obowiązany jest do wyczerpującego przedstawienia stanu faktycznego albo zdarzenia przyszłego oraz do przedstawienia własnego stanowiska w kwestii oceny prawnej tego stanu albo zdarzenia przyszłego; wnioskujący składa oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania, że elementy stanu faktycznego objęte wnioskiem w dniu jego złożenia nie są przedmiotem toczącego się postępowania podatkowego, kontroli podatkowej, kontroli celno-skarbowej oraz że w tym zakresie sprawa nie została rozstrzygnięta co do jej istoty w decyzji lub postanowieniu organu podatkowego, a w razie złożenia fałszywego oświadczenia wydana interpretacja indywidualna nie wywołuje skutków prawnych6 .
Podsekretarz stanu podał7 – odpowiadając na pierwsze pytanie posła – główne, poniższe powody odmowy wydania interpretacji:
• brak statusu zainteresowanego w rozumieniu rozdziału 1a o.p.,
• przedmiot złożonego wniosku dotyczy interpretacji wyłącznie lub w znacznej mierze przepisów niepodatkowych,
• podmiot wnosi o interpretację definicji ustawowej,
• wniosek o wydanie interpretacji indywidualnej dotyczył przepisów prawa podatkowego regulujących właściwość oraz uprawnienia i obowiązki organów podatkowych8 ,
• żądanie interpretacji stanu faktycznego (a nie wykładni przepisu prawa materialnego),
• żądanie przeprowadzenia postępowania dowodowego – badanie dokumentów, wielowariantowość, abstrakcyjność i niezindywidualizowany charakter wniosku,
• brak lub niepełna odpowiedź na wezwanie organu do uzupełnienia wniosku,
• stan faktyczny lub zdarzenie przyszłe odpowiadają zagadnieniu będącemu przedmiotem interpretacji ogólnej wydanej w takim samym stanie prawnym9 ,
• zastosowanie art. 14b § 5b o.p.
• wycofanie wniosku na żądanie podatnika.
Przedstawiciel Ministerstwa Finansów przywołał w swojej odpowiedzi m.in. art. 14b § 5b o.p., w myśl którego nie wydaje się interpretacji indywidualnej w zakresie tych elementów stanu faktycznego lub zdarzenia przyszłego, co do których istnieje uzasadnione przypuszczenie, że mogą być przedmiotem decyzji wydanej z zastosowaniem art. 119a o.p., tj. użyciem klauzuli przeciwko unikaniu opodatkowania lub stanowić nadużycie prawa. W myśl art. 119a § 1 o.p. czynność dokonana przede wszystkim w celu osiągnięcia korzyści podatkowej, sprzecznej w danych okolicznościach z przedmiotem i celem przepisu ustawy podatkowej, nie skutkuje osiągnięciem korzyści podatkowej, jeżeli sposób działania był sztuczny (unikanie opodatkowania). Natomiast zgodnie z art. 5 ust. 5 ustawy z 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług10, przez nadużycie prawa rozumie się dokonanie czynności w ramach transakcji, która pomimo spełnienia warunków formalnych ustanowionych w przepisach ustawy, miała zasadniczo na celu osiągnięcie korzyści podatkowych, których przyznanie byłoby sprzeczne z celem, któremu służą te przepisy.
Należy również zauważyć, że zgodnie z o.p. nie wydaje się interpretacji indywidualnej dotyczącej tych elementów stanu faktycznego, które w dniu złożenia wniosku są przedmiotem toczącego się postępowania podatkowego, kontroli podatkowej, kontroli celno-skarbowej albo gdy w tym zakresie sprawa została rozstrzygnięta co do jej istoty w decyzji lub postanowieniu organu podatkowego11. Jeśli zaś opisane we wniosku stan faktyczny lub zdarzenie przyszłe odpowiadają przedmiotowi interpretacji ogólnej wydanej w takim samym stanie prawnym, to zostanie wydane postanowienie, że do stanu faktycznego lub zdarzenia przyszłego przedstawionych we wniosku będzie miała zastosowanie interpretacja ogólna, z jednoczesnym stwierdzeniem bezprzedmiotowości wniosku12.
Statystyka na niekorzyść podatników
Podsekretarz stanu poinformował w swojej odpowiedzi, że łączna liczba wydanych postanowień – o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia, o umorzeniu postępowania, o odmowie wszczęcia postępowania, a także postanowień wydawanych w związku z art. 14b § 5b o.p., na podstawie art. 14b § 5a o.p. o zastosowaniu interpretacji ogólnej, wydanych w 2015 r. wyniosła 7 165, w 2016 r. – 8.633, w 2017 r. – 7.080, zaś w 2018 r. (do 30 listopada) – 6.002 postanowień.
W myśl o.p. interpretację indywidualną przepisów prawa podatkowego wydaje się bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania wniosku13. Przedstawiciel resortu finansów poinformował również, że średni czas oczekiwania podatnika na wydanie interpretacji indywidualnej, od dnia wpływu wniosku do organu do dnia wydania interpretacji, wynosił: ok. 54 dni w 2017 r. i ok. 51 dni w 2018 r. (stan na 30 listopada 2018 r.), a także doprecyzował, że w 2015 r. ok. 45 proc. interpretacji wydawanych było do 2 miesięcy od daty wpływu wniosków, zaś w 2016 r. – 65 proc.
W ocenie ministerstwa ilość wydanych interpretacji indywidualnych zależy przede wszystkim od samych zainteresowanych, czyli podatników, a na stałe zmniejszanie się liczby wniosków ma wpływ wiele czynników, w tym „niewątpliwie dokonane zmiany legislacyjne, których celem było ograniczenie możliwości nadużywania interpretacji w celu zabezpieczania agresywnych optymalizacji podatkowych”. Osoby składające wnioski mogą być natomiast zdziwione i zaskoczone stwierdzeniem w odpowiedzi na pytanie posła, a mianowicie, że „ograniczenie liczby wydawanych interpretacji może być zjawiskiem korzystnym dla samych podatników. Ogromna i narastająca z roku na rok (a mierzona już setkami tysięcy) liczba wydanych interpretacji indywidualnych nie sprzyja przecież jasności i pewności prawa z punktu widzenia przeciętnego podatnika, szukającego informacji o swojej sytuacji podatkowej”.
Należy zauważyć, że przecież to organy podatkowe wielokrotnie zwracały uwagę, iż interpretacje dotyczą przedstawianych przez podatników konkretnych, indywidualnych spraw w określonym stanie faktycznym (zdarzeniu przyszłym), a inne interpretacje i przykłady z orzecznictwa, przywoływane np. w stanowisku wnioskodawcy w sprawie oceny prawnej danego stanu faktycznego czy też zdarzenia przyszłego nie są wiążące dla tychże organów. Stąd m.in. wynika właśnie potrzeba podatników występowania o interpretację indywidualną i uzyskania pewności co do stosowania prawa w swojej konkretnej sytuacji, bez analizowania i powoływania się na już wcześniej wydane interpretacje, co i tak nie zostałoby uwzględnione przez fiskusa.
Tendencja organów podatkowych, dotycząca postępowania w kwestiach związanych z wydawaniem interpretacji, została wyartykułowana na końcu odpowiedzi na omawianą tu interpelację poselską: „Jest natomiast zamiarem ministra finansów istotne zwiększenie częstotliwości wydawania i liczby wydanych interpretacji ogólnych oraz objaśnień podatkowych. Pozwoli to na zwiększenie jasności i pewności prawa podatkowego dla podatników, a jednocześnie może prowadzić do dalszego ograniczenia liczby wydawanych interpretacji indywidualnych dzięki usunięciu wątpliwości interpretacyjnych, które skłaniałyby zainteresowanych do składania wniosków o wydanie interpretacji indywidualnej”.
Nowe przepisy ograniczają wydawanie interpretacji indywidualnych
Niewątpliwie zapisy w ustawie zmieniającej, obowiązujące już od początku 2019 roku, wpłyną na dalsze obniżenie liczby interpretacji indywidualnych, wydawanych przez Dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej. Zgodnie ze zmianami w o.p., przedmiotem wniosku o interpretację indywidualną nie mogą być także przepisy prawa podatkowego, mające na celu przeciwdziałanie unikaniu opodatkowania, które odnoszą się do nadużycia przepisów prawa podatkowego, prowadzenia rzeczywistej działalności gospodarczej lub podejmowania działań w sposób sztuczny lub bez uzasadnienia ekonomicznego, w tym m.in. dotyczące przychodów zagranicznej jednostki kontrolowanej pochodzących z transakcji z podmiotami powiązanymi, w przypadku, gdy jednostka nie wytwarza w związku z tymi transakcjami wartości dodanej pod względem ekonomicznym lub wartość ta jest znikoma, a także środki ograniczające umowne korzyści14.
W myśl nowych przepisów odmowa wydania interpretacji indywidualnej dotyczy też, w formie postanowienia, wydania interpretacji indywidualnej w zakresie tych elementów stanu faktycznego lub zdarzenia przyszłego, co do których istnieje uzasadnione przypuszczenie, że mogą być przedmiotem decyzji wydanej z zastosowaniem środków ograniczających umowne korzyści, przy czym powzięcie takiego uzasadnionego przypuszczenia może wynikać również z łącznej oceny więcej niż jednego wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej, nawet jeżeli zostały złożone przez różnych wnioskodawców15.
Ustawa zmieniająca wprowadziła do o.p. określenia korzyści podatkowej oraz środków ograniczających umowne korzyści, o których jest mowa w ww. przepisach dotyczących interpretacji podatkowych. Mianowicie korzyść podatkową definiuje się jako:
a) niepowstanie zobowiązania podatkowego, odsunięcie w czasie powstania zobowiązania podatkowego lub obniżenie jego wysokości,
b) powstanie lub zawyżenie straty podatkowej,
c) powstanie nadpłaty lub prawa do zwrotu podatku albo zawyżenie kwoty nadpłaty lub zwrotu podatku,
d) brak obowiązku pobrania podatku przez płatnika, jeżeli wynika on z okoliczności wskazanych w lit. a.16.
Natomiast przez środki ograniczające umowne korzyści rozumie się postanowienia ratyfikowanych przez RP umów o unikaniu podwójnego opodatkowania oraz ratyfikowanych przez RP innych umów międzynarodowych dotyczących problematyki podatkowej lub inne środki ograniczające lub odmawiające korzyści wynikających z tych umów17.
___________________________________________
1 Ustawa z 23 października 2018 r. o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych, ustawy – Ordynacja podatkowa oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. 2018 poz. 2193; dalej: ustawa zmieniająca.
2 Interpelacja nr 28059 z 4 grudnia 2018 r.
3 Art. 14a § 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa; t.j. Dz.U. 2018 poz. 800.
4 Interpelacja nr 28059, op. cit.
5 Art. 14b, § 1 o.p.
6 Art. 14b § 2, 2a, 3, 4 o.p.
7 Odpowiedź z 4 stycznia 2019 r. na interpelację poselską nr 28059, op. cit.
8 Art. 14b § 2a o.p.
9 Art. 14b § 5a o.p.
10 T.j. Dz. U. 2018 poz. 2174.
11 Art. 14b § 5 o.p.
12 Art. 14b § 5a o.p.
13 Art. 14d § 1 o.p.; przy czym do tego terminu nie wlicza się terminów i okresów, o których mowa w art. 139 § 4 o.p.
14 Art. 3 pkt 4 ustawy zmieniającej.
15 Ibidem.
16 Art. 3 pkt 1 ustawy zmieniającej.
17 Ibidem.
