Wybrane problemy związane z ustawową regulacją wykładni prawa

Czy ustawodawca może związać przyszłych ustawodawców określonymi przepisami dotyczącymi wykładni i tworzenia prawa?

Aby odpowiedzieć na zadane pytanie, trzeba najpierw rozpatrzyć kilka bardziej szczegółowych kwestii. Nie ulega wątpliwości, że prawodawca nie może tworzyć aktów o dowolnej treści – przepisy muszą być zgodne z konstytucją. Jest on więc w wielu kwestiach związany przez wybory dokonane przez ustrojodawcę. Ustawodawca musi ustalić, jak powinna wyglądać ścieżka legislacyjna. Powinien dokonać precyzyjnych ustaleń w zakresie przyjmowanej techniki legislacyjnej [2]. Powinien również projektować przepisy w sposób staranny. Istnieją obiektywne wyznaczniki takiej staranności, na przykład od ustawodawcy oczekuje się, że będzie kierował się dyrektywą konsekwencji terminologicznej. Jeśli ustawodawca redaguje przepisy w  określony sposób po to, żeby wyrazić nie-A, to nie powinien następnie w ten sam sposób wyrażać A [3]. Istnieje szereg kwestii, w których ustawodawca jest związany czy w inny sposób ograniczony przez wybory dokonywane przez przeszłych ustawodawców. Charakter leges imperfectae, przypisywany wielu normom kierowanym do prawodawcy, nie jest tożsamy z tym, że każdy nowy ustawodawca jest wolny w  podejmowanych decyzjach legislacyjnych [4]. Postawione pytanie sprowadza się do tego, w jakich kwestiach jeden ustawodawca nie powinien wiązać przyszłych ustawodawców [5], i w praktyce dotyczy tego, jakie dyrektywy interpretacyjne ustanowione przez ustawodawcę byłyby niedopuszczalne bądź pozbawione sensu [6].

Ponadto nie ma mowy o związaniu przyszłych ustawodawców określonym prawem interpretacyjnym w sytuacji, kiedy mogą oni wyłączyć stosowanie przepisów prawa interpretacyjnego na potrzeby wykładni danego aktu czy uchwalić w wybranym zakresie lex specialis. Jeżeli prawodawca nie nowelizuje prawa interpretacyjnego ani nie wprowadza w jego zakresie przepisów szczególnych, milcząco je akceptuje. Swoboda w dokonywaniu zmian jest zależna od rangi przepisów interpretacyjnych [7] i treści dodatkowych obwarowań [8].

Czy akt normatywny regulujący wykładnię może mieć zastosowanie do interpretacji aktów normatywnych uchwalonych przed jego powstaniem?

Pytanie o to, czy akt normatywny regulujący wykładnię może mieć zastosowanie do interpretacji aktów normatywnych uchwalonych przed jego powstaniem, dotyczy przede wszystkim general directives [9]. Stosowanie przepisów interpretacyjnych tylko do regulacji powstałych po ich uchwaleniu mogłoby rodzić chaos. Uchwalenie dyrektyw interpretacyjnych tylko na przyszłość zmniejsza spójność rozwiązań funkcjonujących w systemie. Jeżeli ustawodawca decyduje się uchwalić dyrektywy interpretacyjne, powinny mieć one zastosowanie do całego prawa, także do tych przepisów, które obowiązywały przed wprowadzeniem aktualnych dyrektyw interpretacyjnych. Należy jednak poczynić cztery założenia.

Po pierwsze, ustanowienie dyrektyw interpretacyjnych nie może mieć wpływu na już rozstrzygnięte sprawy [10]. Dotyczy to zarówno specific directives, jak i general directives.

Po drugie, czasami trzeba dokonać nowelizacji przepisów. Na tę możliwość zwraca uwagę między innymi Nicholas Quinn Rosenkranz, zaznaczając, że jest ona zaletą stanowienia prawa interpretacyjnego właśnie przez ustawodawcę. Ustawodawca bowiem, w przeciwieństwie do sądów, jest władny zmienić prawo [11]. Należy jednak zauważyć, że o ile w przypadku specific directives nowelizacja nie sprawia większych problemów, o tyle dokonanie zmian w całym prawie stanowionym (a nawet sama ocena przepisów pod kątem ewentualnych zmian) to znacznie większe i trudniejsze przedsięwzięcie [12].

Teoretycznie możliwe jest stworzenie całego prawa na nowo, ale wydaje się, że w praktyce możliwe jest tylko uchwalanie dyrektyw interpretacyjnych odnoszących się do takiego prawa, jakie aktualnie obowiązuje, i przy założeniu, że jedynie nieliczne przepisy będą wymagały zmian. W przypadku przepisów, których wykładnia dotąd nie budziła wątpliwości, a które po wprowadzeniu nowych dyrektyw musiałyby być interpretowane zupełnie inaczej, należałoby te przepisy odpowiednio przeredagować albo wprost wyłączyć na użytek ich stosowania nowe przepisy interpretacyjne. Problem pojawiłby się, gdyby żadna z tych decyzji nie została podjęta. W przypadku pozostałych przepisów uchwalenie prawa interpretacyjnego mogłoby być impulsem do stopniowego dokonywania nowelizacji problematycznych regulacji.

Po trzecie, jeżeli ustawodawca w nowych przepisach interpretacyjnych formułuje proste i niekontrowersyjne dyrektywy interpretacyjne i nakazuje kierować się tymi dyrektywami, które sam miał do tej pory na uwadze, tworząc obowiązujące prawo, to nie ulega wątpliwości, że nowe dyrektywy interpretacyjne mogą mieć zastosowanie do interpretacji przepisów obowiązujących jeszcze przed ich uchwaleniem. Natomiast gdyby treść dyrektyw interpretacyjnych miała znacznie zmieniać sposób wykładni prawa i sens istniejących przepisów, to pojawiłoby się pytanie, czy w ogóle można było takie dyrektywy uchwalić, w istocie stanowiłyby one bowiem ukrytą zmianę przepisów interpretowanych.

Po czwarte, wydaje się, że nawet uchwalając przepisy interpretacyjne, które miałyby obowiązywać na gruncie wykładni całego prawa – powstałego zarówno po ich uchwaleniu, jak i przed ich wprowadzeniem – należałoby założyć, iż przepisy te i tak nie zawsze znajdą zastosowanie. Wynika to stąd, że przepisy interpretacyjne to w dużej mierze presumptive, a nie mandatory directives. Oczywiście przełamanie istniejącego na ich rzecz domniemania wymaga mocnego uzasadnienia. W pewnych przypadkach takim uzasadnieniem mógłby być właśnie fakt, że interpretowane przepisy zostały uchwalone przed wprowadzeniem nowego prawa interpretacyjnego, a ich kontekst i dotychczasowy sposób wykładni sugerują, iż do ich interpretacji należy stosować inne dyrektywy niż przyjęte przez ustawodawcę.

Do kogo jest kierowane prawo interpretacyjne?

Niektórzy autorzy zwracają uwagę na to, że wszelkie przepisy prawa stanowionego [13] są kierowane do państwa i jego podmiotów, a nie do ogółu obywateli czy do tej części społeczeństwa, do której odnosi się dany tekst [14]. Autorzy ci wskazują, że przepisy mają znaczenie, nawet jeśli większość obywateli nigdy ich nie przeczyta, oraz że gdyby tekst był przeznaczony dla osób niebędących prawnikami, to jego wykładnia dokonywana przez prawników byłaby czymś nietrafionym i niewłaściwym [15].

Wydaje się, że przepisy interpretacyjne zawarte w aktach normatywnych powstają głównie z myślą o organach stosujących prawo. Zdarza się, że akty normatywne zawierają rozróżnienie, do kogo skierowane są formułowane w nich przepisy interpretacyjne [16]. Nie należy przy tym zapominać, że wiele reguł interpretacji prawa to reguły wspólne prawnikom i nieprawnikom. A. Scalia i B.A. Garner zauważają, że bez względu na wiek czy kulturę ludzka inteligencja kieruje się pewnymi zasadami wyrażania się, które są tak uniwersalne jak zasady logiki [17].

Trzeba też podkreślić, że wiele przepisów interpretacyjnych jest równocześnie kierowanych do samego ustawodawcy, co jest zgodne z postulatem korespondencji dyrektyw wykładni i zasad tworzenia prawa. Niektórzy autorzy twierdzą wręcz, iż głównym celem dużej części dyrektyw interpretacyjnych jest tworzenie jaśniej formułowanego prawa, a nie nakazywanie jakichś zachowań interpretatorom [18]. Bez wątpienia spora część dyrektyw interpretacyjnych to raczej pewne domniemania, a nie sztywne nakazy, jednak nie sposób stwierdzić, czy dyrektywy wykładni są kierowane tylko do ustawodawcy. W wielu przypadkach spełniają raczej podwójną rolę.

Jakie dyrektywy interpretacyjne powinny być stosowane do wykładni przepisów interpretacyjnych?

Same przepisy interpretacyjne mogą wymagać wykładni. Wystarczy zobaczyć, ile problemów interpretacyjnych rodzi art. 12 włoskiego kodeksu cywilnego [19] czy art.  28  węgierskiej konstytucji [20]. Jeden z  autorów wymienia aż 23 problemy z interpretacją zaledwie pięciu przepisów interpretacyjnych chilijskiego kodeksu cywilnego [21]. Z kolei w węgierskiej literaturze zwraca się uwagę, że ze sformułowania pierwszego zdania przepisu art. 28 i z kolejności zawartych w nim słów można wywnioskować, iż wykładnia celowościowa jest ważniejsza od jakiejkolwiek innej metody interpretacji, a nawet od zgodności z ustawą zasadniczą, choć w związku z istnieniem różnych metod wykładni nierozsądnym pomysłem jest ustanawianie jednej z nich na poziomie konstytucyjnym, zwłaszcza że zdecydowanie zwiększa ona uznaniowość orzekania [22]. Jeśli chodzi o pierwszeństwo wykładni teleologicznej przed prokonstytucyjną, takie błędne podejście podlega korekcie, ponieważ zgodnie z innym przepisem węgierskiej konstytucji ustawa zasadnicza i ustawodawstwo są wiążące dla każdego człowieka. Jednakże korekta nie rozwiązuje problemu – ze wspólnej wykładni obu przepisów można również wywnioskować, że skoro ustawa zasadnicza jest wiążąca dla wszystkich, sądy są zobowiązane do przestrzegania art. 28 zdanie pierwsze [23]. Jeśli chodzi o zdanie drugie, trzeba zaznaczyć, że to ustawodawca, a nie interpretator, powinien mieć na uwadze cele „moralne i ekonomiczne odpowiadające zdrowemu rozsądkowi i pożytkowi publicznemu”. Poza tym może pojawić się konflikt między wykładnią zgodną z przepisem interpretacyjnym znajdującym się w konstytucji a wykładnią zgodną z innymi przepisami ustawy zasadniczej – co zrobić w przypadku stosowania przepisu, który wprawdzie jest moralny (na przykład spełnia oczekiwania społeczne), ale jest antykonstytucyjny (narusza prawo do ochrony danych osobowych lub prawo własności) [24]?

Przepisy interpretacyjne, choć niekiedy uznawane za quasi-konstytucyjne [25], nie stoją ponad konstytucją i jak wszystkie inne przepisy muszą być z nią zgodne. Jeśli znajdują się w samej ustawie zasadniczej, także nie można ich uznać za „nadprawo”, pomimo że ich rola jest szczególna. Trzeba jednak pamiętać, że jest to rola raczej pomocnicza, a nie zasadnicza [26].

Akty normatywne formułujące przepisy interpretacyjne nierzadko nakazują, by do wykładni przepisów interpretacyjnych stosować same przepisy interpretacyjne. Takie rozwiązanie nie może być w pełni zadowalające, ponieważ nie określa, jak je stosować w sytuacji, kiedy konieczna jest ich wykładnia. Nie można jednak uznać przepisów interpretacyjnych za pozbawione wartości. Nie ulega wątpliwości, że w pewnym zakresie mogą być przydatne dla swojej własnej wykładni. Jeśli wprost dopuszczają możliwość użycia materiałów legislacyjnych w celu odkrycia znaczenia, to można sięgnąć do materiałów legislacyjnych powstałych w procesie pracy nad przepisami interpretacyjnymi. Jeśli nakazują kierować się znaczeniem najlepiej realizującym cel regulacji, to, stosując przepisy interpretacyjne, powinniśmy zastanawiać się, co było celem ich wprowadzenia etc.

Dyrektywy interpretacyjne w znakomitej większości mogą służyć do swojej własnej wykładni. Konieczność nieskończonego poszukiwania coraz to nowych dyrektyw wykładni jest sztucznym niebezpieczeństwem i  nie ma nic wspólnego z praktyką stosowania prawa czy kierowania się jakimikolwiek innymi regułami. Zresztą nie od dziś w literaturze analizuje się zjawisko autopoiesis i self-referentiality w prawie [27].

Wydaje się, że dobrym rozwiązaniem uzupełniającym w przypadku interpretacji przepisów interpretacyjnych jest wskazywanie nie jak je interpretować, ale kto ma je interpretować. W przeciwnym razie w niektórych przypadkach w nieskończoność można by poszukiwać dozwolonych metod wykładni przepisów ustalających metody wykładni przepisów ustalających metody wykładni etc. Jak już zauważyłam, przynajmniej w pewnym zakresie niektóre cele dyrektyw interpretacyjnych można osiągać również poprzez dyrektywy kompetencyjne. W literaturze wskazuje się, że konstytucje najczęściej nie zawierają wyraźnych zasad interpretacji i wykładnia jest po prostu czynnością wykonywaną przez organy stosujące konstytucję (przede wszystkim organ odpowiedzialny za kontrolę sądową w sprawach konstytucyjnych), a podsumowanie stosowanych metod jest dokonywane w piśmiennictwie [28]. Jeśli zaś ustawa zasadnicza zawiera przepisy interpretacyjne, to stają się one przedmiotem interpretacji tak jak cała ustawa zasadnicza, a więc ich semantyczna treść i praktyczna rola powinny być ostatecznie określone przez Trybunał Konstytucyjny [29]. Trzeba wyraźnie zaznaczyć, że rola przepisów kompetencyjnych jest niejako uzupełniająca, natomiast nie ma mowy o tym, żeby zastąpić nimi przepisy interpretacyjne. Po pierwsze, chodzi o uniknięcie arbitralności. Po drugie, jak stwierdziłam wcześniej, nie sposób uznać, że przepisy interpretacyjne są bezużyteczne w zakresie swojej własnej wykładni.

Fragment książki „Prawo interpretacyjne”, Katowice 2022, udostępniony dzięki uprzejmości Wydawnictwa Uniwersytetu Śląskiego.

Praca powstała w wyniku realizacji projektu badawczego nr 2018/29/N/HS5/00648 finansowanego ze środków Narodowego Centrum Nauki

[1] Natomiast w paragrafie 4 odniosę się do pytania o to, jakie kwestie mogłyby albo powinny zostać uregulowane przez ustawodawcę, oraz do problemu najlepszej formy dyrektyw interpretacyjnych.

[2] Warto, by wskazał, jak powinny być budowane akty normatywne (np. że w nagłówku aktu musi znajdować się rodzaj aktu, data i  przedmiot regulacji), czy stosuje preambuły albo exposiciones de motivos etc.

[3] W  praktyce ustawodawca redaguje przepisy w różny sposób, ale brak konsekwencji w postępowaniu jest traktowany nie jako wzorzec powinnych działań, a raczej jako niestaranność czy błąd.

[4] W jaki sposób egzekwować przestrzeganie kierowanych do ustawodawcy przepisów, w tym odnoszących się do starannej techniki legislacyjnej, to osobna kwestia, którą tutaj pomijam (zob. S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej z dnia 20 czerwca 2002 r., Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2012, s. 21).

[5] Ze względu na ciągłość władzy ustawodawczej jest to pytanie o to, w jakich kwestiach ustawodawca nie powinien ograniczać swoich przyszłych wyborów.

[6] Do tego problemu odnoszę się w paragrafie 2 i paragrafie 4 niniejszego rozdziału

[7] Łatwiej znowelizować ustawę interpretacyjną niż konstytucję.

[8] Prawo interpretacyjne wprowadzone poprzez przepisy niezmienialne podlegałoby innej ocenie niż prawo, które można znowelizować, wyłączyć etc. Pierwszy przypadek wydaje się czysto teoretyczny i w praktyce raczej nie ma mowy o sztywnym związaniu przyszłych ustawodawców określonym prawem interpretacyjnym. Przy tym trzeba zaznaczyć, że prawo interpretacyjne powinno być możliwie stabilne i lepiej, by nie podlegało częstym nowelizacjom. Nie jest to jednak równoznaczne z koniecznością wprowadzenia do niego przepisów niezmienialnych.

[9] Jeśli specific directives są uchwalane wraz z ustanowieniem określonego aktu, sprawa jest jasna. Sytuacja, kiedy uchwala się je już po ustanowieniu określonego aktu, również nie budzi wątpliwości. Stosowanie specific directives tylko do przepisów powstałych po ich uchwaleniu rodziłoby chaos, ponieważ należałoby w tej samej ustawie oddzielać przepisy interpretacyjne będące efektem nowelizacji od przepisów aktu normatywnego uchwalonych przed dodaniem przepisów interpretacyjnych. Do pierwszych trzeba by stosować ustalone przed nowelizacją dyrektywy, a do drugich jakieś inne metody wykładni. Uchwalenie specific directives post factum może być odpowiedzią na rozbieżności w praktyce stosowania prawa. Aby nie stać się zakamuflowaną nowelizacją, powinno wówczas stanowić wybór jednego spośród funkcjonujących sposobów dokonywania wykładni określonego aktu normatywnego.

[10] Można zastanawiać się nad wyjątkowym dopuszczeniem retroaktywnego stosowania prawa interpretacyjnego w sytuacjach, kiedy wedle poprzedniego stanu w jakimś zakresie nie istniała ustalona wykładnia. Wprowadzenie możliwości wzruszenia orzeczeń ze względu na uchwalenie nowego prawa interpretacyjnego, nawet w tak wąskim zakresie, musiałoby być rozważane z dużą dozą sceptycyzmu i ostrożnością, gdyż mogłoby rodzić niebezpieczeństwo nadużyć.

[11] N.Q. Rosenkranz, Federal Rules of Statutory Interpretation, „Harvard Law Review” 2002, vol. 115, iss. 8, s. 2143–2144.

[12] Ibid.

[13] Mowa o przepisach prawa jako takich, a nie tylko o przepisach interpretacyjnych.

[14] D. Stevenson, To Whom Is the Law Addressed?, „Yale Law & Policy Review” 2003, vol. 21, iss. 1, s. 105–167.

[15] Ibid.

[16] Np. art. 26 kolumbijskiego código civil stanowi, że sędziowie i urzędnicy publiczni, stosując przepisy prawa do konkretnych przypadków i w działalności administracyjnej, interpretują je w sposób doktrynalny (por. vía de doctrina) w poszukiwaniu ich prawdziwego znaczenia, zaś jednostki (los particulares) stosują własne kryteria w celu dostosowania ogólnych ustaleń prawa do konkretnych faktów i swoich interesów. Kolumbijski ustawodawca stanowi, że dyrektywy interpretacyjne określone w następnych artykułach kodeksu cywilnego mają być stosowane właśnie do doktrynalnej interpretacji prawa. W literaturze podkreśla się, że kiedy prawnik dokonuje interpretacji, ma ona wymiar pewnej propozycji i jest próbą wpływu na kształt prawa. Zob. J.P. Isaza Gutiérrez, Interpretación legal y constitucional, Editorial Universidad del Norte, Barranquilla 2020, s. 57

[17] A. Scalia, B.A. Garner, Reading Law: The Interpretation of Legal Texts, Thomson/West, St. Paul 2012, s. 51. Tego rodzaju dyrektywy nie muszą być nawet formułowane w prawie.

[18] Ibid.

[19] R. Guastini, La interpretación de los documentos normativos, Derecho Global, Mexico, 2018, s. 317–322.

[20] N. Chronowski, T. Drinoczi, M. Kocsis, What Questions of Interpretation May Be Raised by the New Hungarian Constitution, “Vienna Journal on International Constitutional Law” 2012, s. 41-46.

[21] To m.in. problemy związane z nieostrością i wieloznacznością pojęć. Chilijski ustawodawca odnosi się do interpretacji ustawy (ley) i nie wiadomo, czy chodzi o ustawę w znaczeniu formalnym czy materialnym. Nie jest jasna relacja literalnego brzmienia (tenor literal) i jasnego znaczenia (sentido claro), relacja intencji i ducha, nie wiadomo, jak rozumieć intencję, czym jest duch, co składa się na wiarygodną historię tekstu, do której można się odwoływać w przypadku wątpliwości etc. Zob. Á. Núñez Vaquero, Breve ejercicio ejercicio de teoría (realista) de la interpretación: veintitrés problemas interpretativos sobre la regulación del Código Civil chileno sobre la interpretación, “Revista Ius et Praxis” 2016, año 22, núm. 1, s. 129–164.

[22] N. Chronowski, T. Drinoczi, M. Kocsis, What Questions…, s. 47.

[23] Ibid.

[24] Ibid.

[25] Zob. Sentencia del Tribunal Supremo. Sala de lo Civil, Madrid, a 31 de octubre de 1997 – ROJ: STS 6478/1997.

[26] Dlatego właśnie wiele amerykańskich sądów interpretowało przepis interpretacyjny RICO, nakazujący sędziom nie stosować rule of lenity, w ten sposób, że uznawały, iż dotyczy on tylko przepisów cywilnych zawartych w RICO, ponieważ gdyby dotyczył przepisów karnych, naruszałby wymogi fair trial. Zob. L.D. Jellum, “Which is to be master”…, s. 852–854.

[27] A.  Ross, On self-reference and a  puzzle in constitutional law, “New Series”  1969, vol. 78, no. 309, s. 1–24, G. Teubner, Law as an Autopoietic System, Blackwell Publishers, OxfordCambridge 1993; N. Luhmann, Law as a social system,“Northwestern University Law Review” 1988– 1989, vol. 83, s. 136–150; K. Dybowski, Czy koncepcja autopoiesis jest przydatna nauce prawa?, „Studia z Zakresu Nauk Prawnoustrojowych. Miscellanea” 2008, nr 1, s. 13–24.

[28] N. Chronowski, T. Drinoczi, M. Kocsis, What Questions…, s. 43.

[29] Ibid.