Niektórzy z beneficjentów zmagali się z kwestią odmowy przyznania środków z programu rządowego „Tarcza 2.0” bądź z kwestią jej rozliczenia przez PFR S.A. i koniecznością zwrotu części środków. W ramach swoich decyzji wspomniany podmiot przyznawał środki finansowe bądź odmawiał ich przyznania, zaś w ramach rozliczenia subwencji wydawał niekiedy decyzję, w której nakazywał zwrócić część środków finansowych.
Zadania wkonywane przez PFR S.A.
Przedsiębiorcy niezadowoleni z decyzji PFR S.A. zaczęli zastanawiać się nad tym, w jaki sposób je zaskarżać. Tu warto zauważyć, że posługiwanie się terminem „decyzja” wydaje się być zbyt daleko idącym posunięciem ze strony ustawodawcy. Wszak decyzja PFR nie odpowiada normom prawa administracyjnego, zazwyczaj jest to dokument z lakonicznym wyjaśnieniem podstawy rozliczenia subwencji programu rządowego, co więcej w doktrynie, orzecznictwie trwa spór o to czy PFR S.A. działa w ramach władztwa administracyjnego.
Jednakże zastanawiając nad tym czy mamy do czynienia ze sprawą administracyjną czy cywilną, warto przybliżyć jakie m.in. zadania wykonuje PFR S.A.
Do tych zadań należy PFR S.A. należy m.in:
- wykonywanie zadań powierzonych przez ograny administracji rządowej, inne jednostki wykonujące zadania publiczne lub jednostki samorządu terytorialnego, w szczególności w związku z sytuacjami kryzysowymi, w tym rozprzestrzenianiem się choroby zakaźnej wywołanej wirusem SARS-CoV-2 (ust. 1);
- wykonywanie zadań związanych z pracowniczymi planami kapitałowymi, o których mowa w ustawie z dnia 4 października 2018 r. o pracowniczych planach kapitałowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1342) (ust. 5);
- podejmowanie działań służących zapobieganiu lub łagodzeniu skutków sytuacji kryzysowych w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz. U. z 2022 r., poz. 261 i 583), w tym skutków rozprzestrzeniania się COVID-19, w szczególności poprzez: udzielanie wsparcia finansowego przedsiębiorcom i innym podmiotom dotkniętym tymi sytuacjami, w tym bezzwrotnego lub w formie gwarancji lub poręczeń.
Zgodnie z art. 60 u.p.p.k. (ustawa o pracowniczych planach kapitałowych (Dz.U.2020.1342 t.j. z dnia 2020.08.05) nadał PFR określone kompetencje administracyjne o charakterze władztwa administracyjnego. Przepis stanowi:
„art. 60 [Oświadczenie o spełnianiu warunków]
- Towarzystwo funduszy inwestycyjnych, PTE, pracownicze towarzystwo emerytalne lub zakład ubezpieczeń składa PFR oraz organowi nadzoru, pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń, oświadczenie o spełnianiu warunków, o których mowa w art. 59 ust. 1. Składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli następującej treści: „Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia.”. Klauzula ta zastępuje pouczenie o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń.
(…)
- Jeżeli oświadczenia oraz dokumenty, o których mowa w ust. 2, nie zawierają braków, PFR, w terminie 30 dni od dnia ich otrzymania, umieszcza towarzystwo funduszy inwestycyjnych, PTE, pracowniczych towarzystw emerytalne lub zakład ubezpieczeń w ewidencji PPK.
(…)
- Jeżeli PFR stwierdzi, że oświadczenie lub dokumenty, o których mowa w ust. 2, zawierają braki, wzywa towarzystwo funduszy inwestycyjnych, PTE, pracownicze towarzystwo emerytalne lub zakład ubezpieczeń do ich uzupełnienia w terminie 14 dni.
(…)
- Po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 4, PFR pisemnie informuje o braku możliwości umieszczenia towarzystwa funduszy inwestycyjnych, PTE, pracowniczego towarzystwa emerytalnego lub zakładu ubezpieczeń w ewidencji PPK.
(…)
- Od informacji, której mowa w ust. 5, przysługuje odwołanie do organu nadzoru.
- Do odwołania, o którym mowa w ust. 6, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 i 695).”
Kolejne zadania PFR wynikają z ustawy z u.z.k. (ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz.U. z 2020 r. poz. 1856). Na gruncie w/w ustawy PFR S.A. może wykonywać zadania związane z działaniem z sytuacji kryzysowej określonej w art. 3 pkt 1, stanowiącym:
„1) sytuacji kryzysowej - należy przez to rozumieć sytuację wpływającą negatywnie na poziom bezpieczeństwa ludzi, mienia w znacznych rozmiarach lub środowiska, wywołującą znaczne ograniczenia w działaniu właściwych organów administracji publicznej ze względu na nieadekwatność posiadanych sił i środków;”
Ustawodawca w art. 2 u.z.k. wskazał, że zarządzenie kryzysowe to działalność organów administracji publicznej. Skarżąca przytacza treść art.:
„art. 2 [Pojęcie zarządzania kryzysowego] Zarządzanie kryzysowe to działalność organów administracji publicznej będąca elementem kierowania bezpieczeństwem narodowym, która polega na zapobieganiu sytuacjom kryzysowym, przygotowaniu do przejmowania nad nimi kontroli w drodze zaplanowanych działań, reagowaniu w przypadku wystąpienia sytuacji kryzysowych, usuwaniu ich skutków oraz odtwarzaniu zasobów i infrastruktury krytycznej.”
Szczególna uwagę należy zwrócić na nowelizację omawianej ustawy z 12 marca 12 marca 2022 r. polegającej na zmianie treści ustawy poprzez dodanie art. 7a-c z dnia 12.03.2022 r. (Dz.U. z 2022 r. poz. 583). Opisywane zmiany weszły w życie w dniu 12 marca 2022 r. z mocą od 24 lutego 2022 r. Znowelizowane przepisy rozszerzają katalog podmiotów zobligowanych do podejmowania określonych zadań w związku z zaistnieniem sytuacji kryzysowej. Wcześniejsze brzmienie ustawy nie umożliwiało zlecenia spółkom wykonywania części zadań kryzysowych, ale wymagało działania organów administracji publicznej.
Przytoczono jedynie część zadań należących do PFR S.A. W ramach subwencji rządowej realizowanej przez w/w podmiot istotne znaczenie ma art. 21 ustawy z dnia 4 lipca 2019 r. o systemie instytucji rozwoju. W tymże akcie prawnym określono, iż środki wynikające z subwencji mogą zostać przyznane po złożeniu przez przedsiębiorcę oświadczeń. W przypadku, gdyby oświadczenia okazały się nieprawdziwe, przedsiębiorca naraziłby się na odpowiedzialność karną.
NSA: spór na tle rozliczeń subwencji z tarczy 2.0. podlega sądowi administracyjnemu
Kwestią podlegającą dyskusji jest to, czy PFR S.A. w ramach realizacji opisywanego programu rządowego posiada element władztwa administracyjnego i w jakim charakterze działa – czy występuje jako spółka prawa handlowego, czy też może jako organ? Początkowe orzeczenia sądów administracyjnych wskazywały, że sprawę należy traktować jako cywilną, ponieważ strony zawarły umowę cywilnoprawną. Nie była to jednak analiza wszechstronna całości problemu.
W niedawnym rozstrzygnięciu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż: „Skoro Fundusz traktować należy jako organ administracji publicznej (w ujęciu funkcjonalnym) realizujący zadania publiczne, to należy rozważyć charakter podejmowanych przezeń działań. Działania Funduszu nie można przypisać waloru stosowania prawa, wieńczonego decyzją administracyjną. Polega ono natomiast na wykonywania prawa, bez dokonywania konkretyzacji normy prawa materialnego. Podjęta na podstawie bezpośrednio działającej normy prawnej czynność odmowy udzielenia wsparcia i w konsekwencji zawarcia umowy stanowi zatem prawną formę działania administracji, poddaną kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 PPSA. Z tych przyczyn spór na tym tle podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny, bo właściwość rzeczowa tego sądu wynika ze wspomnianych przepisów ustawy, do których odsyła ustrojodawca w art. 184 Konstytucji”[2].
Czas i kolejne orzeczenia sądów administracyjnych pokażą, czy mamy do czynienia z przełomowym orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyznaczy nowy kierunek orzeczniczy, czy jednak przeważy stanowisko zajmowane dotychczas przez sądy administracyjne.
[1] https://pfrsa.pl/aktualnosci/pfr-podsumowal-program-tarcz-finansowych-pfr.html
[2] postanowienie NSA z 23 listopada 2022 r., sygnatura I GSK 1673/22
