Słowacja podważa mechanizm inwestor przeciw państwu
Wyrok zapadł w odpowiedzi na pytanie prejudycjalne postawione przez niemiecki Federalny Trybunał Sprawiedliwości (Bundesgerichtshof) w oparciu o następujący stan faktyczny sprawy.
W 1991 r. Czeska i Słowacka Republika Federacyjna zawarła z Królestwem Niderlandów umowę międzynarodową o wspieraniu i wzajemnej ochronie inwestycji pomiędzy tymi państwami. Tego typu umowy opierają się na mechanizmie inwestor przeciw państwu – Investor-State Dispute Settlement – i są zawierane w formie umów handlowych, określanych w skrócie jako BIT, od angielskiej nazwy: Bilateral investment treaty. 1 stycznia 1993 r. Republika Słowacka, jako następca prawny Czeskiej i Słowackiej Republiki Federacyjnej, zgodnie z BIT wstąpiła w prawa i obowiązki tej ostatniej, a w dniu 1 maja 2004 r. przystąpiła do Unii Europejskiej.
W 2004 r. Republika Słowacka otworzyła rynek dla zagranicznych zakładów ubezpieczeniowych oferujących usługi prywatnych ubezpieczeń zdrowotnych. Achmea, będąca przedsiębiorstwem należącym do niderlandzkiej grupy ubezpieczeniowej, utworzyła w Słowacji spółkę zależną, za pośrednictwem której oferowała usługi prywatnego ubezpieczenia zdrowotnego na rynku słowackim. Jednakże w 2006 r. nastąpiło stopniowe wycofanie się z liberalizacji rynku ubezpieczeń zdrowotnych. W wyniku tej tendencji uchwalono ustawę zakazującą wypłaty zysków generowanych przez działalność w dziedzinie prywatnych ubezpieczeń zdrowotnych. W dalszej kolejności słowacki trybunał konstytucyjny orzekł jej niezgodność z konstytucją, w rezultacie czego wypłata zysków była znów możliwa.
W październiku 2008 r. Achmea wszczęła przeciwko Republice Słowackiej postępowanie arbitrażowe na podstawie art. 8 BIT, żądając odszkodowania za szkodę poniesioną w rezultacie użytych przez państwo środków ustawodawczych. Jako miejsce arbitrażu został wskazany Frankfurt nad Menem, w rezultacie czego zastosowanie znaleźć miało prawo niemieckie. Sąd polubowny zasądził na rzecz Achmea odszkodowanie w wysokości 22 mln euro, oddalił zaś zarzut braku jurysdykcji sądu polubownego, wniesiony przez Słowację.
Dalej Słowacja próbowała wzruszyć wydane orzeczenie sądu polubownego, wnosząc skargę o jego uchylenie do wyższego sądu krajowego we Frankfurcie nad Menem (Oberlandesgericht Frankfurt am Main). Kiedy oddalono skargę Słowacja wniosła kolejną, tym razem do niemieckiego Federalnego Trybunału Sprawiedliwości (Bundesgerichtshof), zarzucając niezgodność art. 8 BIT z przepisami art. 18, 267 i 344 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE). Sąd ten zasadniczo nie podzielał zarzutów strony skarżącej, jednakże ze względu na obowiązywanie dużej liczby umów międzynarodowych o ochronie inwestycji, przewidujących podobny zapis na sąd polubowny, uznał zasadność wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do TSUE.
Bundesgerichtshof versus TSUE
Warto w pierwszej kolejności przyjrzeć się stanowisku prezentowanemu przez sąd niemiecki, którego wnioski zasadniczo stoją w opozycji do interpretacji dokonanej przez TSUE.
Niemiecki Federalny Trybunał Sprawiedliwości zasadniczo stwierdził, że przepis BIT nie stoi w sprzeczności z przywołanymi przez Słowację przepisami TFUE
Po pierwsze niemiecki Federalny Trybunał Sprawiedliwości zasadniczo stwierdził, że przepis BIT nie stoi w sprzeczności z przywołanymi przez Słowację przepisami TFUE. Odnosząc się do zgodności z art. 344 TFUE stwierdził, że nie ma on zastosowania do sporów pomiędzy jednostką a państwem członkowskim. Ponadto przepis ten dotyczy sporów co do interpretacji i stosowania wyłącznie traktatów, zaś rozpatrywana sprawa dotyczy wyroku sądu polubownego wydanego jedynie na podstawie umowy międzynarodowej BIT. W ocenie trybunału przepis ten chroni jedynie wyłączą kompetencję TSUE w zakresie w jakim państwa członkowskie powinny stosować przed nim procedury przewidziane w traktatach. W sprawie jednak toczy się spór, który nie może być regulowany w ramach procedury toczącej się przed sądami unijnymi, gdyż traktaty nie przewidują stosownej procedury dla tego typu spraw.
Trybunał stwierdził również, że zapis na sąd polubowny przewidziany w art. 8 BIT nie pozostaje w sprzeczności z art. 267 TFUE
Po drugie, trybunał stwierdził również, że zapis na sąd polubowny przewidziany w art. 8 BIT nie pozostaje w sprzeczności z art. 267 TFUE. Uznano, że treść orzeczenia arbitrażowego musi być zgodna z prawem unijnym (na podstawie art. 8 ust. 6 BIT) i może podlegać pod tym względem kontroli w toku sądowego postępowania, w ramach którego sąd może zwrócić się do TSUE z pytaniem prejudycjalnym. Wobec powyższego jednolitość wykładni prawa unijnego będzie zapewniona. Ponadto istnienie specjalnego sądu, powołanego na podstawie umowy międzynarodowej i orzekającego na jej podstawie w sprawach pomiędzy państwami członkowskimi, jest zgodne z prawem unijnym.
Uznano, że obowiązywanie pomiędzy stronami umowy międzynarodowej, przyznającej obywatelom umawiających się stron określone uprawnienia, nie może być traktowane jako dyskryminacja obywateli pozostałych państw członkowskich niebędących stroną umowy
Po trzecie trybunał nie dopatrzył się również sprzeczności art. 8 BIT z art. 18 TFUE. Uznano, że obowiązywanie pomiędzy stronami umowy międzynarodowej, przyznającej obywatelom umawiających się stron określone uprawnienia, nie może być traktowane jako dyskryminacja obywateli pozostałych państw członkowskich niebędących stroną umowy. W ocenie trybunału ci ostatni nie znajdują się bowiem w obiektywnie porównywalnej sytuacji, gdyż ich państwa nie przystąpiły do stosownej umowy międzynarodowej.
Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, wydając wyrok w odpowiedzi na pytanie prejudycjalne, dokonał zupełnie innej interpretacji przepisów TFUE niż niemiecki trybunał. Stwierdził bowiem, że art. 267 i 344 należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie postanowieniu umowy międzynarodowej zawartej pomiędzy państwami członkowskimi. Umowy tego rodzaju jak ta wynikająca z art. 8 umowy o wspieraniu i wzajemnej ochronie inwestycji pomiędzy Królestwem Niderlandów a Czeską i Słowacką Republiką Federacyjną, wedle której inwestor z jednego z tych państw członkowskich może, w przypadku sporu dotyczącego inwestycji w drugim państwie członkowskim, wszcząć postępowanie przeciwko temu drugiemu państwu członkowskiemu przed sądem polubownym, którego kompetencję państwo to zobowiązało się uznać.
W pierwszej kolejności TSUE stwierdził, że sąd polubowny, o którym mowa w art. 8 BIT, jest powołany do stosowania prawa unijnego, w tym w szczególności przepisów dotyczących swobód podstawowych (przede wszystkim swoboda przedsiębiorczości, wolnego przepływu kapitału). W jego ocenie bowiem za prawo unijne należy uznać część prawa obowiązującego w każdym państwie członkowskim oraz umowy międzynarodowe pomiędzy państwami członkowskimi.
Następnie TSUE uznał, że sąd polubowny powołany na podstawie BIT nie stanowi sądu jednego z państw członkowskich i w konsekwencji nie może zwrócić się z pytaniem prejudycjalnym do TSUE. W jego ocenie dla uznania sądu za „sąd jednego z państw członkowskich” trzeba ustalić, że stanowi on element systemu sądowego rozstrzygania sporów w państwach będących stroną BIT. Jednakże jurysdykcja sądu arbitrażowego, którego dotyczy sprawa ma charakter wyjątkowy i nie stanowi elementu systemu sądowego utworzonego w Niderlandach i w Słowacji. Sąd arbitrażowy nie jest wspólny dla kilku państw i nie służy zapewnieniu jednolitego stosowania norm prawnych w tychże krajach. Ponadto postępowanie przed nim nie ma charakteru wypadkowego, służącego tylko ustaleniu ostatecznej wykładni norm prawnych wspólnych dla kilku krajów. Wobec tego nie można go porównywać np. do Trybunału Sprawiedliwości Beneluksu (Cour de justice du Benelux), który w innej sprawie rozpoznawanej przez TSUE został uznany za sąd wspólny dla kilku państw członkowskich.
Dalej TSUE starał się ustalić, czy orzecznictwo sądu polubownego podlega kontroli sądu państwa członkowskiego, zapewniającej możliwość przedłożenia pytania prejudycjalnego do TSUE. Stwierdzono, że zgodnie z przepisami BIT orzeczenie sądu polubownego jest ostateczne (art. 8 ust. 7), a ponadto sąd tego rodzaju samodzielnie ustala własne zasady postępowania, wybiera siedzibę oraz prawo podlegające zastosowaniu w postępowaniu regulującym kontrolę sądową ważności orzeczenia, na mocy którego rozstrzyga on zawisły przed nim spór (art. 8 ust. 5). Wobec tego kontrola sądowa orzeczenia arbitrażowego możliwa jest wyłącznie wtedy, gdy pozwala na to prawo krajowe państwa, które zostało wskazane jako siedziba sądu polubownego. W ocenie TSUE wybór Frankfurtu nad Menem i tym samym prawa niemieckiego pozwoliło Słowacji na przeprowadzenie kontroli sądowej orzeczenia sądu polubownego.
W ostatniej kolejności TSUE wskazał praktyczne konsekwencje różnicy pomiędzy handlowym postępowaniem arbitrażowym a postępowaniem arbitrażowym prowadzonym na podstawie BIT. Pierwsze z nich bowiem podlega ograniczonej kontroli orzeczeń przez sądy państw członkowskich pod względem zgodności z podstawowymi przepisami unijnymi, co umożliwia wystąpienie z pytaniem prejudycjalnym do TSUE. Ograniczony zakres kontroli orzeczeń w arbitrażu handlowym jest uzasadniony wymogami skuteczności tego typu postępowania. Trybunał stwierdził, że arbitraż handlowy wywodzi się z autonomii woli stron, zaś arbitraż na podstawie BIT wynika z traktatu, za pomocą którego państwa zgadzają się na wyłączenie sporów mogących dotyczyć stosowania lub wykładni prawa unijnego spod właściwości ich własnych sądów. W związku z tym wyłączeniem, w sprawach rozpoznawanych w drodze arbitrażu na podstawie umowy międzynarodowej, nie będą miały zastosowania sądowe środki odwoławcze, które państwa członkowskie zobowiązały się ustanowić na mocy art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE (Traktatu o Unii Europejskiej) w dziedzinach objętych tym prawem. Wobec tego ograniczony zakres kontroli sądowej w handlowym postępowaniu arbitrażowym nie może mieć zastosowania przy arbitrażu prowadzonym na podstawie art. 8 BIT.
Podsumowując Trybunał stwierdził, że na gruncie rozpatrywanej sprawy możliwe było przedłożenie sporu do rozpatrzenia instytucji, która nie należy do systemu sądowego Unii oraz jest przewidziana w umowie, która nie została zawarta przez Unię, lecz przez państwa członkowskie. Wobec tego art. 8 BIT może podważyć zasadę wzajemnego zaufania między państwami oraz zachowanie szczególnego charakteru prawa ustanowionego w traktatach, zapewnionego poprzez procedurę odesłania prejudycjalnego, przewidzianą w art. 267 TFUE. W rezultacie art. 8 BIT nie jest zgodny z zasadą lojalnej współpracy wyrażoną w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy TUE.
Skutki prawne omówionego orzeczenia
Przepisy BIT zawierające zapis na sąd polubowny, jako sprzeczne z prawem unijnym, nie powinny stanowić pozytywnej przesłanki dla prowadzenia postępowania arbitrażowego
W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że przepisy BIT zawierające zapis na sąd polubowny, jako sprzeczne z prawem unijnym, nie powinny stanowić pozytywnej przesłanki dla prowadzenia postępowania arbitrażowego. Oznacza to, że inwestorzy z państwa będącego stroną BIT nie mogą pozwać państwa będącego drugą stroną tego typu umowy przed powołany ad hoc sąd arbitrażowy. Wobec tego, inwestor może skarżyć państwo członkowskie o zapłatę odszkodowania z tytułu spodziewanych utraconych korzyści przed sądem powszechnym. W przypadku sporu prowadzonego przed sądem polskim inwestor musiałby wówczas w pierwszej kolejności wykazać powstanie szkody, winę państwa oraz adekwatny związek przyczynowy pomiędzy wprowadzeniem określonych przepisów prawa przez państwo a powstaniem szkody w swoim przedsiębiorstwie. Tylko w toku takiego postępowania możliwe byłoby zachowanie zasad prawa unijnego oraz zapewnienie jednolitości jego stosowania. Tak więc z punktu widzenia wartości, którymi kieruje się Unia Europejska, skutek wydanego orzeczenia będzie pozytywny.
Jednakże warto rozważyć jaki jest skutek omawianego wyroku dla zapadłych w przeszłości orzeczeń sądów arbitrażowych, wydanych na podstawie BIT. Wyrok TSUE nie zawiera bowiem żadnych wskazówek w tym zakresie. Jeśli uznamy, że zapisy na sąd polubowny zawarte w BIT są nieważne ex tunc, to pojawia się kwestia zaskarżenia zapadłych na ich podstawie orzeczeń sądów arbitrażowych. Wobec tego pojawia się kolejne zagadnienie: w jakim rodzaju postępowania sądowego możliwe będzie zaskarżenie wydanych wyroków sądów arbitrażowych. Odpowiedzi na te pytania mogą mieć w najbliższej przyszłości niewątpliwie duże znaczenie dla państw, które czują się poszkodowane zapadłymi wyrokami sądów arbitrażowych oraz dla przedsiębiorców, którzy mogą stanąć przed koniecznością zwrotu uzyskanych przez nie odszkodowań. Nie wydaje się to jednak proste. Trudno wyobrazić sobie sytuację, że sąd powszechny unieważniłby orzeczenie sądu arbitrażowego zapadłego wiele lat przed wydaniem obecnego orzeczenia TSUE. Chociaż można wyobrazić sobie, że w uzasadnieniu wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia sądu arbitrażowego powoływano by się na naruszenie zasad i wartości wynikających z prawa unijnego i argumentację podbudowano by wydanym ostatnio orzeczeniem TSUE. Wygrana z kolei otwierałaby drogę do ewentualnego dalszego procedowania, choć nie oznaczałoby to automatycznie, że dane państwo odzyskałoby środki wypłacone na podstawie orzeczenia sądu arbitrażowego.
Autorzy:
Aleksandra Księżyk – radca prawny, dyrektor działu prawnego w Russell Bedford
Grzegorz Siedlecki – prawnik, associate w Russell Bedford
