Obowiązująca od 2004 r. ustawa o swobodzie działalności gospodarczej po licznych nowelizacjach stała się mało czytelna, stąd też uchylenie tej ustawy i zastąpienie jej nową w środowiskach biznesowych zostało ocenione pozytywnie. Niemniej jednak nie sposób nie zauważyć, że szumnie zapowiadane Prawo przedsiębiorców właściwie tylko porządkuje regulacje prawne obowiązujące dotychczas. Wprowadza też oczywiście kilka nowych rozwiązań, ale w zdecydowanej większości nowa ustawa sprowadza się do usystematyzowania dotychczasowych przepisów.
Najistotniejsze nowości zostały już szeroko skomentowane, wystarczy zatem tylko wspomnieć, że Prawo przedsiębiorców wprowadza m.in. możliwość prowadzenie tzw. działalności nieewidencjonowanej, ulgę na start oraz możliwość zawieszenia działalności gospodarczej na czas nieokreślony (ale tylko dla przedsiębiorców wpisanych do CEIDG). Są to zmiany o dużym znaczeniu praktycznym dla przedsiębiorców, niosące dla nich wymierne korzyści, takie jak np. możliwość zaoszczędzenia na składkach do ZUS. W tym artykule chciałam jednak poruszyć kwestie mniej uchwytne, których znaczenie praktyczne dopiero poznamy z czasem. Chodzi konkretnie o wprowadzenie katalogu zasad prowadzenia działalności gospodarczej oraz zbioru wytycznych dotyczących postępowania urzędników.
Jak było dotychczas, a jak jest teraz?
Do czasu wejścia w życie Prawa przedsiębiorców większość zasad prowadzenia działalności gospodarczej dało się wywieźć z Konstytucji RP, kodeksu postępowania administracyjnego oraz z orzecznictwa. Niemniej podniesienie tych zasad do rangi ustawowej istotnie ułatwi przedsiębiorcom dochodzenie swoich praw. Należy zauważyć, że katalog zasad prowadzenia działalności gospodarczej odnosi się przede wszystkim do stosunków przedsiębiorców z urzędnikami, którzy nie lubią dokonywać wykładni celowościowej czy też funkcjonalnej. Wprowadzenie wprost do ustawy takich zasad jak rozstrzyganie wątpliwości na korzyść przedsiębiorców, stosowanie wobec nich zasady pewności prawa czy in dubiopro libertate (czyli zasady przyjaznej interpretacji przepisów) powinno zdecydowanie ułatwić im życie, choć zasady te były już przed wejściem w życie omawianej ustawy wywodzone z art. 2 Konstytucji RP, zapewniającego „klauzulę pewności prawa”. Dlaczego zatem wprowadzenie tego katalogu ma ogromne znaczenie dla przedsiębiorców? Z tego względu, że jednoznacznie wskazanie tych zasad właśnie w Prawie przedsiębiorców powinno mieć wpływ na interpretację wszystkich regulacji dotyczących przedsiębiorców, a więc również tych zawartych w innych ustawach czy aktach niższego rzędu.
Jest jedno „ale”…
Kiedy czyta się katalog zasad prowadzenia działalności gospodarczej w Polsce, nie sposób ulec wrażeniu, że od 30 kwietnia 2018 r. każdy z nas powinien założyć własną działalność gospodarczą i czerpać korzyści z tych wszystkich przywilejów, którymi hojnie obdarzył nas ustawodawca. A jest z czego korzystać, bowiem Prawo przedsiębiorców przewiduje m.in. zasadę „co nie jest prawem zabronione, jest dozwolone” (art. 8), domniemanie uczciwości przedsiębiorcy (art. 10 ust. 1), rozstrzyganie wątpliwości na korzyść przedsiębiorcy (art. 10 ust. 2), zasadę przyjaznej interpretacji przepisów (art. 11), zasady pogłębiania zaufania, proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 12), zasadę pewności prawa (art. 14), zasadę udzielania informacji (art. 15), zasadę szybkości postępowania (art. 27), zakaz żądania dokumentów w oryginale lub poświadczonej kopii (art. 29), zasadę „rozsądnych terminów” czy też obowiązek przyjęcia niekompletnego pisma lub wniosku (art. 31).
To właśnie sądy interpretować będą, co należy rozumieć pod pojęciem „domniemanie uczciwości” czy „co nie jest prawem zabronione”. Musimy zatem poczekać aż Prawo przedsiębiorców obrośnie orzecznictwem, bo dopiero wtedy dowiemy się jak daleko sięga swoboda działalności gospodarczej w naszym kraju.
Zachęceni do założenia własnej firmy? Nie tak szybko. Wyżej wymienione zasady posiadają tak dużo wyjątków, że trudno je uznać za zasady. Przykładowo, zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść przedsiębiorcy dotyczy tylko niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego. Może mieć zastosowanie tylko w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie na przedsiębiorcę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie uprawnienia, a jakby tego było mało, omawianej zasady nie stosuje się, jeżeli w postępowaniu uczestniczą podmioty o spornych interesachlub wynik postępowania ma bezpośredni wpływ na interesy osób trzecich, odrębne przepisy wymagająod przedsiębiorcy wykazania określonych faktów lub wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego (art. 10 ust. 3). Nawet zasady załatwiania spraw z zakresu działalności gospodarczej doznają ograniczeń. Przykładowo, organ nie może żądać od przedsiębiorcy dokumentów w formie oryginału, poświadczonej kopii lub poświadczonego tłumaczenia, chyba że obowiązek taki wynika z przepisów prawa. Dodatkowym utrudnieniem jest też to, że klauzule generalne użyte w cytowanym powyżej przepisie, takie jak „ważny interes publiczny” czy „istotne interesy państwa” wymagają dokonania ich wykładni przez sądy.
To właśnie sądy interpretować będą, co należy rozumieć pod pojęciem „domniemanie uczciwości” czy „co nie jest prawem zabronione”. Musimy zatem poczekać aż Prawo przedsiębiorców obrośnie orzecznictwem, bo dopiero wtedy dowiemy się jak daleko sięga swoboda działalności gospodarczej w naszym kraju.
Dodatkowo, w Prawie przedsiębiorców znalazł się bardzo ważny art. 13, traktujący o odpowiedzialności funkcjonariuszy za naruszenie prawa, w odróżnieniu od dotychczasowych przepisów, które mówiły o odpowiedzialności za rażące naruszenie prawa. W konsekwencji, dotychczasowe uregulowania dotyczące majątkowej odpowiedzialności funkcjonariuszy za owo rażące naruszenie prawa były w praktyce martwe, bowiem w Polsce nie odnotowano przypadku pociągnięcia funkcjonariusza do odpowiedzialności w tym zakresie. Nie wiadomo jednak jak będzie to działało po wejściu w życie Prawa przedsiębiorców, gdyż zasady odpowiedzialności funkcjonariuszy mają określać odrębne przepisy. Chodzi zapewne o przepisy ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa, która to ustawa do dnia dzisiejszego nie została znowelizowana.
Ograniczenia dla interpretacji indywidualnych
Na uwagę zasługują również przepisy art. 33 i 34 Prawa przedsiębiorców. Mowa tu o objaśnieniach prawnych i interpretacjach indywidualnych. Objaśniania prawne będą wydawane przez „właściwych ministrów” oraz „organy upoważnione do opracowywania i przedkładania Radzie Ministrów projektów aktów prawnych”. Z kolei wniosek o wydanie wyjaśnienia co do zakresu i sposobu stosowania przepisów (interpretację indywidualną) będzie mógł złożyć przedsiębiorca do każdego organu, ale (i tu kolejne ograniczenie), chodzić może tylko o stosowanie przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej lub składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne. To ustawowe ograniczenie jest zastanawiające, bowiem na gruncie analogicznie brzmiącego przepisu art. 10 ust. 1 nieobowiązującej już ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, NSA wydał wyrok z dnia 29 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3556/15, w którym stwierdził, że można wnosić o interpretację indywidualną również w zakresie przepisów nakładających obowiązki o charakterze niepieniężnym. Pominięcie tego wyroku jest istotnym mankamentem ustawy. Jak będzie to funkcjonowało w praktyce? Ponownie – czas pokaże.
Na te problemy zwracano już uwagę
Na etapie konsultacji społecznych projektów ustaw z pakietu zwanego „Konstytucją biznesu” ww. wątpliwości zostały zgłoszone m.in. przez Stowarzyszenie Pracodawców RP. Choć samo wprowadzenie zasad kluczowych dla przedsiębiorców oraz urzędników zostało ocenione pozytywnie, to zwrócono również uwagę na niebezpieczną liczbę wskazanych w Prawie przedsiębiorców wyjątków od tych zasad. Pojawiła się obawa, że sprawią one, iż zasady będą tylko iluzoryczną ochroną. Jako przykład wskazano tu rozdział poświęcony ograniczeniu kontroli działalności gospodarczej, który zajmował niemal połowę całej ustawy (z czego najwięcej miejsca pochłaniały właśnie wyjątki od normalnych zasad kontroli). Tak zresztą pozostało w finalnym tekście ustawy, choć postulowano zrewidowanie i ograniczenie do niezbędnego minimum listy wyjątków i wyłączeń w tym zakresie.
Skrytykowano również nadmierną kazuistyczność zasad, która może ograniczyć wyprowadzanie pewnych reguł orzeczniczych np. bezpośrednio z Konstytucji i tym samym prowadzić do pogorszenia, a nie polepszenia sytuacji przedsiębiorców.
Co ciekawe, wiele projektowanych zmian, które zostały ocenione „w szczególności pozytywnie” nie znalazło się w finalnej wersji ustawy. Chodzi tu m.in. o prawo do oceny jakości obsługi w urzędzie (wymóg udostępniania formularzy oceny, czyli swoistej księgi skarg i zażaleń), czy też potwierdzenie możliwości dokonywania przez organ czynności w formie ustnej (również telefonicznie), jeśli przepis nie wymaga formy pisemnej. Szkoda, bo te proste zmiany mogłyby w sposób znaczący podnieść jakość współpracy na linii przedsiębiorca-urzędnik.
Zmierza ku dobremu, ale nie tak szybko jak byśmy tego chcieli
Podsumowując, Prawo przedsiębiorców należy ocenić pozytywnie, jako krok w dobrym kierunku. Niemniej nie sposób oprzeć się wrażeniu, że ustawodawca mógł pójść jeszcze dalej w tworzeniu odpowiedniego środowiska dla rozwoju przedsiębiorczości w Polsce. Miejmy zatem nadzieję, że powstałą lukę wypełnią sądy, interpretując wyjątki od zasad możliwie wąsko (a więc zgodnie z zasadą exceptiones non sunt extendendae) oraz uwzględniając same zasady w jak najszerszym zakresie w każdym rozpoznawanym postępowaniu.
Autor:
Justyna Kyć
Radca prawny w Departamencie Prawnym
Od 2017 roku związana z Russell Bedford Poland. Specjalizuje się w obsłudze klientów korporacyjnych, w szczególności w zakresie sporządzania i negocjacji umów handlowych oraz świadczenia bieżącego doradztwa prawnego.
Jej doświadczenie obejmuje obsługę Klientów z wielu branż, w tym również podmiotów z sektora publicznego. Posiada też bogate doświadczenie w prowadzeniu sporów i reprezentacji klientów przed sądami powszechnymi oraz administracyjnymi.
W Kancelarii Russell Bedford zajmuje się przede wszystkim sprawami z zakresu prawa cywilnego i gospodarczego oraz kompleksową obsługą transakcji M&A.
Jest absolwentką Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Śląskiego w Katowicach oraz Międzywydziałowych Studiów Europejskich w College of Europe/Collège d'Europe w Brugii (Natolin Campus). Ukończyła także studia podyplomowe z zakresu zamówień publicznych prowadzone przez Szkołę Główną Handlową w Warszawie. Od 2015 r. członek Okręgowej Izby Radców Prawnych w Katowicach.
