Wybuch wojny trwającej obecnie na terenie Ukrainy stanowił impuls dla przyśpieszenia prac nad ustawą o obronie ojczyzny. Projekt Ustawy wpłynął do Sejmu 28 lutego i już 11 marca został przegłosowany przez Sejm a następnie 17 marca przez Senat. Ustawa wejdzie w życie 23 kwietnia 2022 r. Pomimo szybkiej ścieżki legislacyjnej należy zauważyć, że zgodnie z komunikatem zamieszonym na stronie internetowej Kancelarii Prezesa Rady Ministrów[1] prace nad projektem prowadzone były przez Radę Ministrów jeszcze przed wybuchem wojny.
Oceniając propozycję zmiany Konstytucji w ww. wskazanym zakresie, należy stwierdzić, że została ona sformułowana w oderwaniu od rozwiązań wprowadzonych w ustawie o obronie ojczyzny
Ustawa liczy aż 824 artykuły, a zgodnie z oficjalnym uzasadnienie projektu, jej celem jest „skodyfikowanie, znajdujących się dotychczas w różnych ustawach, przepisów prawa wojskowego”[2]. Nowy akt prawny wprowadza m. in. dobrowolną zasadniczą służbę wojskową, zmiany w strukturze administracji wojskowej oraz zmiany w zakresie obowiązków pracodawców wobec osób pełniących służbę wojskową. Niewątpliwie jednak kluczową zmianą jest podwyższenie wydatków na obronność, co zgodnie z uzasadnieniem projektu[3] ma umożliwić modernizację technicznej Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz zwiększenie stanu osobowego żołnierzy Wojska Polskiego. Zgodnie z art. 40 Ustawy nakłady na obronność mają być nie niższe niż 2,2% Produktu Krajowego Brutto w roku 2022 i co najmniej 3% Produktu Krajowego Brutto w roku 2023 i latach kolejnych.
Art. 39 Ustawy jako źródła finansowania wskazuje 1) budżet państwa, 2) środki Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych i 3) przychody ze zbycia akcji lub udziałów spółek przemysłowego potencjału obronnego, przy czym zgodnie z uzasadnieniem projektu Ustawy główne znaczenie mają mieć dwa pierwsze źródła[4].
W treści uzasadnienia, odnosząc się do ww. wzrostu wydatków z budżetu państwa wskazano, że ustawa przewiduje „zwiększenie dynamiki przyrostu wskaźnika udziału wydatków na finansowanie potrzeb obronnych RP w PKB i osiągnięcia już w roku 2024 wskaźnika w wysokości 2,5% (w aktualnym stanie prawnym parametr ten miał być osiągnięty dopiero od 2030 r.)”. Tym samym planowo od 2024 r. Fundusz Wsparcia Sił Zbrojnych będzie finansował wydatki na obronność w wysokości odpowiadającej 0,5 PKB, natomiast w 2023 r. parametr może być jeszcze wyższy, gdyż wydatki z budżetu będą niższe niż 2,5% PKB, przy obowiązującym już celu całkowitym 3% PKB.
Fundusz Wsparcia Sił Zbrojnych
Za celowe należy zatem uznać przybliżenie zasad funkcjonowania Fundusz Wsparcia Sił Zbrojnych.
Zgodnie z art. 41 ust. 1 Ustawy Fundusz Wsparcia Sił Zbrojnych ma zostać utworzony w Banku Gospodarstwa Krajowego. Finansowanie Funduszu zostało szczegółowo opisane w art. 41 ust. 4, przy kluczowe znaczenie dla finansowania Funduszu będą niewątpliwie mieć obligacje emitowane przez Bak Gospodarstwa Krajowego objęte gwarancją Skarbu Państwa (por. art. 41 ust. 1 pkt 9 Ustawy w zw. z art. 45 ust. 1 i 2 Ustawy) .
Stworzenie Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych oznacza, że przeznaczone za jego pośrednictwem na obronność środki pieniężne, nie będą objęte konstytucyjnym limitem zadłużenia z art. 216 ust. 5 Konstytucji RP, który zabrania organom państwa zaciągania pożyczek lub udzielania gwarancji i poręczeń finansowych, w następstwie których państwowy dług publiczny przekroczy 3/5 wartości rocznego produktu krajowego brutto. Środki przeznaczone na obronność za pośrednictwem Fundusz Wsparcia Sił Zbrojnych, nie będą bowiem stanowić państwowego długu publicznego w rozumieniu art. 73 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.[5]
Kontrowersyjny Postulat zmiany Konstytucji RP
Już po podpisaniu ustawy o obronie ojczyzny przez Prezydenta, na konferencji prasowej 21 marca br. Rzecznik Rady Ministrów poinformował o trwających w Radzie Ministrów pracach na projektem zmiany Konstytucji. Jednym z przedmiotów zmian Ustawy Zasadniczej miałoby być wyłączenie finansowania kwestii związanych z armią z reguły statuowanej przez art. 216 ust. 5 Konstytucji RP[6]. Wyłączenie to ma według Rzecznika Rady Ministrów miałoby pozwolić błyskawicznie doposażyć polską armię na wypadek ataku.
Oceniając propozycję zmiany Konstytucji w ww. wskazanym zakresie, należy stwierdzić, że została ona sformułowana w oderwaniu od rozwiązań wprowadzonych w ustawie o obronie ojczyzny. Jak już bowiem wskazano, stworzenie Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych ma na celu umożliwienie finansowania Sił Zbrojnych RP z pominięciem konstytucyjnego limitu zadłużenia. Tym samym z chwilą wejścia w życie Ustawy, planowane przez Rząd ekstraordynaryjne doposażenie armii będzie mogło zostać zrealizowane za pośrednictwem tego funduszu. Proponowana zmiana Konstytucji jest tym samym bezprzedmiotowa.
Na marginesie należy wskazać, że pomijanie zasady budżetowej z art. 216 ust. 5 Konstytucji RP w drodze powołania stosownego funduszu jest rozwiązaniem wielokrotnie stosowanym już stosowanym przez władze. Dotychczas powołano w ten sposób Fundusz Drogowy, Fundusz Przeciwdziałania Covid-19 czy Polski Fundusz Rozwoju. Na dniach na mocy ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa powstanie również Fundusz Pomocy. Oceniając skalę pozabudżetowego wydatkowania pieniędzy publicznych Forum Obywatelskiego Rozwoju wskazuje, że aktualnie „dług poza kontrolą parlamentu wynosi 260 mld zł. Do końca tego roku według planów rządu ma to być 350 mld zł, a do 2025 roku – ponad 400 mld zł, czyli około jednej czwartej długu publicznego liczonego zgodnie z metodologią unijną”[7].
[1]https://www.gov.pl/web/premier/projekt-ustawy-o-obronie-ojczyzny2.
[2]Uzasadnienie do druku sejmowego nr. 2052 str. 1, uzasadnienie dostępne na stronie sejmu pod adresem:
https://www.sejm.gov.pl/Sejm9.nsf/druk.xsp?nr=2052.
[3] Uzasadnienie do druku sejmowego nr. 2052 str. 40.
[4] Uzasadnienie do druku sejmowego nr. 2052 str. 41.
[5] Dz. U. 2021.305, t.j. z dnia 2021.02.18
[6] https://www.infor.pl/prawo/nowosci-prawne/5438725,Zmiana-Konstytucji-RP-projekt-zasady-wiekszosc-glosow.html
[7] https://for.org.pl/pl/a/8975,kolejne-fundusze-poza-kontrola-co-moze-pojsc-nie-tak
Paweł Postolko
Adwokat, absolwent kierunku Prawo na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego, gdzie następnie ukończył Studia Podyplomowe Prawa Karnego Gospodarczego i Skarbowego. Z Kancelarią Russell Bedford związany od 2021 roku. Przedmiotem jego zainteresowań zawodowych jest prawo gospodarcze z uwzględnieniem problematyki karno-gospodarczej. Posiada praktyczne doświadczenie zawodowe w prowadzeniu spraw sądowych.
