Prezes Najwyższej Izby Kontroli we wniosku wymienił szereg wątpliwości, które mogą stanowić o sprzeczności tarcz covidowych z Konstytucją. Tytułem przykładu Prezes NIK wskazuje, iż:
Choć Rada Ministrów, jako organ administracji publicznej, powierzyła PFR SA realizację programów rządowych, czyli zadań z zakresu administracji publicznej, to Spółka ta nie została wyposażona w status organu administracyjnego w rozumieniu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. W tym zakresie, w ocenie m.in. Naczelnego Sądu Administracyjnego[9], mamy do czynienia ze zjawiskiem prywatyzacji zadań publicznych, gdyż zadania administracji publicznej realizuje podmiot znajdujący się poza strukturami administracji. Przepisy rangi ustawowej nie przekazują PFR kompetencji w zakresie podejmowania zadań władczych ani też nie upoważniają do zawarcia porozumienia w tym zakresie. Polski Fundusz Rozwoju SA jest bowiem spółką prawa handlowego realizującą misję publiczną w rozumieniu art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym. Nie jest zaś podmiotem sektora finansów publicznych w rozumieniu art. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Zgodnie z uzasadnieniem projektu ustawy o systemie instytucji rozwoju[10], działalność PFR SA miała być ukierunkowana na „działalność handlową, a nie wykonywanie zadań stricte publicznych”.
Jak widać powstały uzasadnione wątpliwości, który sąd – cywilny czy administracyjny, powinien zająć się sprawami przedsiębiorców. Rozpatrzenie wniosku Prezesa NIK przez Trybunał Konstytucyjny może pomóc w dochodzeniu swoich praw przez tysiące przedsiębiorców.
Jeśli zadania publiczne są przekazywane podmiotom niepublicznym, to państwo musi nadzorować właściwą realizację tych zadań i za właściwe sprawowanie tego nadzoru ponosi odpowiedzialność. Prywatyzacja zadań publicznych nie powinna pogarszać sytuacji obywateli, którzy są beneficjentami tych zadań, a poziom ich ochrony nie powinien ulec obniżeniu w stosunku do tego gwarantowanego przez państwo wówczas, gdy to ono dane zadanie mogło realizować. (…) Rada Ministrów, wbrew treści upoważnienia ustawowego, przekazała PFR SA kompetencje w szerszym zakresie niż wynikało to z art. 21a ust. 1 ustawy o SIR, w tym również kompetencje, których przekazanie nie było dopuszczalne, bo dotyczyło ono czynności o charakterze władczym, tj. jednostronnego kształtowania zasad udzielania pomocy o charakterze publicznoprawnym, które to czynności na zasadzie wyłączności powinny być realizowane przez organy władzy publicznej. Brak przekazania przez ustawodawcę Radzie Ministrów kompetencji do delegowania na PFR SA uprawnienia do ustalania, uszczegóławiania czy modyfikowania programów rządowych, może świadczyć o wydaniu przepisów będących przedmiotem kontroli z przekroczeniem kompetencji oraz z naruszeniem zasady prawidłowej legislacji. (…) Rada Ministrów delegowała na PFR SA kwestie, które powinny być – w świetle art. 21a ust. 2 ustawy o SIR – uregulowane w treści programów (uchwał), co świadczy o naruszeniu zasady legalizmu, zakazu domniemywania kompetencji i nakazu zachowania trybu stanowienia prawa (poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia do wydania uchwały przez Radę Ministrów). Co więcej, w świetle zasady legalizmu oraz określoności prawa, niedopuszczalne było przekazanie podmiotowi znajdującemu się poza strukturami administracji publicznej upoważnienia do stosowania instytucji uznania administracyjnego. Jednocześnie zaskarżone przepisy pozostają w sprzeczności z art. 21a ust. 2 ustawy o SIR, albowiem przepis ten nakazywał uregulowanie ww. kwestii w uchwale Rady Ministrów (programie rządowym), nie zaś – pozostawienie ich do dalszego uregulowania przez podmiot niebędący organem państwa, czyli PFR SA[1].
Cześć przedsiębiorców, którzy skorzystali z programu prowadzonego przez PFR S.A. (Tarcza 1.0 bądź 2.0) podjęła próby obrony swoich praw i złożyła skargi do Wojewódzkich Sądów Administracyjnych i w następnej kolejności do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W większości przypadków skargi zostały odrzucone lub oddalone przez sądy administracyjne. Jednakże w obrocie prawnym znajduje się jedno znane autorowi niniejszego opracowania orzeczenie, w którym NSA uchylił postanowienie WSA, w którym to sąd I instancji odrzucił skargę z powodu braku właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania sprawy.
W uzasadnieniu orzeczenia postanowienia uchylającego postanowienie WSA, podniesiono: Skoro Fundusz traktować należy jako organ administracji publicznej (w ujęciu funkcjonalnym) realizujący zadania publiczne, to należy rozważyć charakter podejmowanych przezeń działań. Działania Funduszu nie można przypisać waloru stosowania prawa, wieńczonego decyzją administracyjną. Polega ono natomiast na wykonywania prawa, bez dokonywania konkretyzacji normy prawa materialnego. Podjęta na podstawie bezpośrednio działającej normy prawnej czynność odmowy udzielenia wsparcia i w konsekwencji zawarcia umowy stanowi zatem prawną formę działania administracji, poddaną kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 PPSA. Z tych przyczyn spór na tym tle podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny, bo właściwość rzeczowa tego sądu wynika ze wspomnianych przepisów ustawy, do których odsyła ustrojodawca w art. 184 Konstytucji[2].
Z wiedzy autora niniejszego opracowania wynika, iż część przedsiębiorców złożyła pozwy przeciwko PFR S.A. do sądów powszechnych i niektóre pozwy zostały oddalone zaś większość spraw nie została merytorycznie rozpoznana. Jak widać powstały uzasadnione wątpliwości, który sąd – cywilny czy administracyjny, powinien zająć się sprawami przedsiębiorców. Rozpatrzenie wniosku Prezesa NIK przez Trybunał Konstytucyjny może pomóc w dochodzeniu swoich praw przez tysiące przedsiębiorców.
[1] https://www.nik.gov.pl/aktualnosci/wnioski-prezesa-nik-do-trybunalu-konstytucyjnego-062023.html
[2] postanowienie NSA z 23 listopada 2022 r., sygnatura I GSK 1673/22
